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香港地區職業教育的多元共治及實踐樣態:以“職學計劃”為例
[瀏覽次數:118    最后修改時間:2019-06-10]

當前,通過產業轉型發展提升競爭力已成為國家和地區的重要舉措。各類技能型人才則是實現產業轉型發展不可或缺的資源。根據瑞士洛桑國際管理發展學院發布的2017年世界競爭力報告,香港地區連續兩年榮膺全球最具競爭力的經濟體。香港作為地區經濟體在國際經濟中具有重要的影響,其強大的競爭力離不開人力資源的支撐。香港特別行政區政府(簡稱香港特區政府,下同)推出職學計劃(Earn & Learn),培養產業轉型發展所需的技術技能人才。職學計劃是基于多元共治的職業教育實踐,對香港職業教育具有重要意義,同時對內地職業教育改革具有啟示價值。

一、職業教育多元共治的內涵及其實施背景

(一)職業教育多元共治的內涵

1.職業教育多元共治的相關理論梳理。職業教育可以為國家和地區發展培養各類技能人才,并對產業轉型升級具有重要的推動作用。然而在傳統的教育行政管理思維中,往往側重于對職業教育使用單一的行政管理,由此導致職業教育治理效率偏低和活力不足。當前職業教育不斷推進與產業界等方面的深度合作,無論是內生需求還是外生動力,都有建構多元共治的訴求。職業教育多元共治要滿足不同利益群體的需求,要兼顧政府部門與其他部門之間、行業與行業之間、政府與學校、政府與市場、行業企業與學校之間的多重復雜關系。多元共治關注不同的利益相關者,同時對它們的責、權、利做出制度性安排。在職業教育多元共治中,各種公共或私人機構和組織統籌合作、各盡其能,形成政府機構、職業院校、行業企業以及社會組織等利益相關主體共同參與的多元治理結構,從而實現對公共教育事務更好地進行控制和引導。在區域教育治理,特別是產教融合的治理實踐上,有研究提出了產學融創模式,認為它是實現教育鏈、人才鏈和產業鏈、創新鏈融合,形成價值整合、功能互補和創新要素資源共享的開放式創新生態系統,并對粵港澳大灣區產學融創的探索與實踐進行了分析。該治理模式和實踐可以視為傳統的產學研合作的創新和發展。由此可見,職業教育多元共治在動因上主要基于內外部動力的合力推動,在治理思維上由單一拓展為多元,在治理主體上由單中心轉為多中心,從而形成政府、產業界、職業教育機構等所構成的多維度的治理體系。

2.職業教育多元共治的內涵。根據已有研究可以認為,職業教育多元共治主要指政府、中介組織、職業教育機構、產業界和民眾等利益相關者共同參與的一種治理模式或體系。職業教育多元共治不僅是理論意義上的模式、體系探討,而且有實踐層面上的行動探索。香港地區職業教育具有緊貼社會經濟,有針對性和適用性;政府和工商業合作;教育與訓練機制靈活;加強立法,完善制度;投資充足,設備完善等特點。香港特區政府近年來圍繞政府、產業界、職業教育機構和學員四方利益相關者推動職業教育改革。在《2014年施政報告》指出:對于那些人力資源需求強烈的行業,政府會以先導形式推行職業教育和就業支持計劃結合;參與的行業將在首年的培訓期和緊接3年的學徒期,向學徒發放助學金或津貼;先導計劃由職訓局負責執行20141月底,職業訓練局(英文簡稱VCT,下同)表示積極配合,推出職學創前路先導計劃。職學計劃體現為政府、產業界、職業教育機構等多元主體參與治理的實踐樣態。

(二)香港地區職業教育多元共治多向度的實施背景

政府對經濟轉型的迫切希望,對社會多方利益進行整合的考慮以及職業教育為民眾所提供的教育機會等成為香港職業教育多元共治多向度的實施背景。

1.基于產業重構的經濟轉型。香港自20世紀八九十年代開始逐漸向以服務業為主的經濟轉型。這意味著制造業的轉移:形成了前店后廠的產業模式——產品生產轉移到內地,位于香港的企業總部負責統籌管理、融資推廣等。2000年以后,香港注重產業多元化,發展貿易及物流、金融、旅游、專業及其他工商業四大產業,但是產業依然不夠豐富。2008年以后,香港支持和發展6個方面的新興優勢產業:文化及創意產業、創新科技、檢測和認證、環保產業、教育服務、醫療服務,由原來的四大產業發展到十大產業。其中,檢測和認證、醫療服務等產業需要大量檢測技術、醫務中心運行管理、安老與康復服務等職業技能人才。

2.面向多方利益訴求的社會整合。香港是一個移民城市,“1841年開埠時,本地居民只有5650人,而開埠170年后的2011年,香港人口已達710 萬人,其中半數左右是外來移民。隨著經濟發展和社會變遷,香港催生了中產階層,依靠政府的制度和政策調整,中產階層迸發出極大的發展能量20世紀90年代,中產階級已經成為社會的重要力量。就社會整體而言,所擁有的資源是有限的,產業和分工都發生了變化,在社會系統內部就需要調整和協調各產業,各職業階層。政界、工商業等精英階層的后代往往有更多的機會就讀國際學校和名牌大學,從而為維持甚至進一步向上流動奠定基礎。新移民、低收入者群體等由于收入等各種因素,則竭盡全力為中產夢而奮斗。因此,香港以階層流動的關鍵——教育,特別是與新興產業密切相關的職業教育為切入點,給不同群體、不同產業提供發展機會,有助于整合社會階層和產業等多方利益相關者的訴求。

3.賦予個人教育機會的職業教育。教育賦予個人平等機會,為個人發展提供途徑,而且幫助個人挖掘潛能,促進個人素質養成。同時,發展特長與能力,為個人將來工作生活奠定基礎。研究顯示,香港所需的工人素質包括:穩定的基礎知識、創造力、積極的工作態度、多元文化能力、更廣闊的視野;其中關注基礎及實用能力、復雜思維能力、與工作相關的一般共通能力的培養,將有助于年輕人適應工作的各種轉變。香港以職業教育為切入點,賦予不追求高學歷的求學者和普通人受教育或再受教育的機會,從而讓他們能夠在檢測技術、安老與康復服務等崗位上順利開展工作。同時,在發展和扶持新興產業的過程中,為他們晉升至管理層,不斷向上流動提供機會。個人則通過接受職業教育,勝任相關崗位的工作,獲得相對穩定并且專業的工作,從而提高經濟收入,改善自身的生活,心懷中產夢,滿足自身的利益訴求。

二、香港地區職業教育多元共治的實踐樣態

職學計劃是香港地區多元化教育與培訓體系的重要組成部分,是政府、產業界、職業教育機構等多元共治的實踐樣態。

(一)制度激勵,瞄準急需的方案設計

1.政府支持,制度激勵。香港特區政府聯合職業訓練局在制訂職學計劃時規定學員在接受職業教育的過程中也將獲得薪金和津貼等收入,以實現制度激勵。根據不同的行業領域,不同的學員將享受相應的津貼和薪金。多數行業領域課程的學員每月獲得薪金不少于8000港幣薪金及平均2000港幣津貼,平均月總收入過萬;完成若干年限(一般為3-4年)的學習培訓,則可額外獲得30800港幣的職學金。其中,津貼和職學金香港特區政府提供,但由各個不同的產業部門實際運作來制定。

2.聯合招生,瞄準急需。職業訓練局受香港特區政府委托,聯合產業界,實施職業專門人才培養,10個急需技術技能人才的行業領域招生。這些招生領域分別為:機電業與建筑業、印刷業、鐘表業、汽車業、零售業、檢測及認證業、安老與康復服務、醫務中心營運、眼鏡配鏡業、化驗科學。職業訓練局根據所轄機構成員及產業界各行業領域的特點來開設相關課程。目前已開設課程的機構成員有3個,分別為:香港專業教育學院、青年學院和卓越培訓發展中心。根據行業領域和文化程度不同,職業訓練局對學員的課程學習做出不同的安排。

(二)四方參與,共生共容的治理實踐

香港職學計劃是一種基于多元共治的職業教育樣態:即政府、產業界、職業教育機構與學員共生共容的治理實踐。

1.政府的統籌引導。在香港特區政府架構中設有教育局,但職業訓練局卻不在其行政體系中。職業訓練局屬于非政府機構,即香港特區政府并不直接管理職業教育。政府不直接管理職業教育,并非任由職業教育發展,而是承擔統籌指導的角色,這體現了香港歷史上的自由主義經濟取向,大市場、小政府Big Market, Small Government)的傳統。具體而言,政府根據產業結構重構的客觀背景和現實需要發揮其指導角色。首先,統籌規劃職業教育,根據產業結構調整和新興產業人力資源需求推出職學計劃,以期樹立起職業教育發展的示范性,引領性。其次,發揮積極的引導作用,聯合職業訓練局、產業界,共同框定職學計劃招生的行業領域。再次,根據財政狀況和各行業領域人力資源需求,制定財政資助額度和招收名額,增強職業教育吸引力和社會的認同感。

2.產業界的深度介入。無論是西方還是東方的產業界,企業作為技術創新主體的觀念已經深入人心。對于企業而言,要想取得競爭優勢,必然需要進行技術上的創新,以實現產品的更新換代,即通過技術創新實現產品更新。對于與社會民眾密切相關的應用性產業,則需要專門的技能人才進行修理、維護或管理。這類人才既要掌握一定的實踐原理知識,又要具有豐富的實際經驗。因此,產業界深度介入職業教育,其不僅向職業教育機構反饋產業發展需求,而且提供真實的工作情境,培養學員的工作處理方法,同時也支付學員一定的勞動報酬。

3.職業教育機構的關系建構。實施職學計劃的職業教育機構并非普通學校,而是職業訓練局及其機構成員。職業訓練局是香港的職業專才教育機構,每年為約20-25萬名學生提供全面的職前和在職訓練,頒發國際認可的學歷資格。其管轄的13個機構成員為不同背景及程度的學生提供多元化行業領域課程。職業訓練局并非政府部門,而是一個中介組織,相當于半官方性質的職業教育集團(或總校)。其角色為建構各方關系,維護和回應各方利益相關者訴求:為接受政府推廣和實施職學計劃的委托,作為受托方負責課程規劃、實施與評價監控、學員招收;與產業界建立合作伙伴關系;為學員提供知識性課程學習與職業訓練相互融通的學習方案。

4.學員的雙重身份參與。學員是接受職業教育的個人,他們的身份既是學生,又是學徒。學員一方面是學生,進行全日制課程或兼讀課程的學習,獲得接受教育的權力;另一面成為行業機構的注冊學徒,邊學邊做,獲得技能訓練的機會。此外,還獲得薪金收入和補貼。因此,學員以學生和學徒雙重身份來進行課程學習,獲得收入,為未來工作奠定能力基礎,實現個人利益的滿足。學員通過雙重身份參與到職學計劃,不僅滿足了其個人利益,而且以人力資源形式滿足產業界和政府的人才需求,實現了職業訓練局的職業教育人才培養目標,形成了多主體共同參與,共生共容的治理實踐。

(三)以VTC為中心的多元共治關系

在香港職學計劃的多主體關系中,政府是委托方、產業界是伙伴參與方、學員是民眾訴求方。此三方參與主體在職業訓練局的溝通、協調下實現互動關系的建構。第一,政府審視產業發展現狀與趨勢,根據產業結構及政策規劃職業教育施政內容,并以委托形式推出職業教育計劃,在多元共治關系中的作用是激活各方關系。第二,職業訓練的實施者——職業訓練局在多元共治關系中承擔著關系建構者的角色。其對政府和產業界的需求進行檢視,聯合產業界伙伴共同商定職業教育課程體系設計,并負責課程教學與接受學員的反饋,同時與政府保持溝通;維持穩健的質素保證制度,通過香港學術及職業資歷評審局的課程資格的,在核準的時期內,自行負責質素保證及授課教學。第三,產業界是伙伴關系性質的參與方。產業界既非被動地受政府的管控,又非單向地接受職業訓練局的邀請,它與職業訓練局是合作伙伴關系,深度參與到職業訓練設計當中,并為學員提供學習實踐條件及學徒報酬。第四,學員的參與及訴求滿足。在職業訓練局的關系建構下,以切合所需為原則,使課程學習與職業訓練符合產業界和學員的需求。學員參與學習課程,在真實的情境下進行學徒式訓練,利用在職業訓練局及下屬機構平臺提高面試能力、就業能力,提升自身的價值,以人力資源的形式回饋產業界,并獲得個人的職業發展和晉升。由此,促進學員利益訴求的滿足。

三、香港地區職業教育多元共治的功能發揮與效力不足

基于多元共治的香港職學計劃在功能上發揮了重要作用。但在經濟不景氣的背景下,香港地區職業教育多元共治也存在著效力不足的問題。

(一)功能發揮

1.為中低收入群體后代開辟新的發展渠道。教育作為社會流動的主要渠道,基于多元共治的香港職學計劃為學員提供新的發展渠道——包括進修階梯和晉升階梯構成的發展空間,免費就學,并有薪金和津貼等收入。學員一般的進修階梯為:全日制學習加實習培訓及在職培訓(職專文憑)。之后,可通過全日制或兼讀制獲得高級文憑、學士學位;或雇主保送進修3年兼讀制加在職培訓,獲得高級文憑;或獲得基礎課程文憑加12年課程學習及在職培訓,獲得高級文憑。最后,可通過全日制或兼讀制獲得學士學位。職學計劃中的學員晉升階梯相對清晰,從初級工到中級工,再到高級工及管理層。如機電業及建筑業等學員可從技工、技術員、督導員、工程師依次晉升,通過不斷努力,繼續進修,還可晉升為督導員等管理崗位。因此,參與職學計劃的中低收入群體后代在學習的同時還可以獲得收入,并有機會晉升到高級崗位和管理層,從而實現向上流動,實現中產夢

2.提升政府形象,密切產業界聯系。對于任何一個現代政府而言,教育都是施政無法回避的重點領域。因為教育對于民眾后代的發展、流動具有重要的價值。有論者援引的言論道:香港一直是一個分眾社會,由無數個小圈圈組成,圈圈之間相當疏離;商人主宰著社會政策,卻又和所謂社會有深深的鴻溝。如何減少不同社會群體的疏離感,成為香港特區政府需要面臨的重要問題。基于多元共治的香港職學計劃不僅與產業界相關,更為重要的是與中低收入群體密切相關,并通常為這些群體所關注。香港特區政府制作職學計劃培育專才的專題片發布在政府新聞網并配有文字供民眾瀏覽了解;聯合職業訓練局,在部分地鐵站以海報形式對職學計劃進行宣傳。職業訓練局作為半官方的職業教育機構,受政府委托實施職業教育,與產業界建構合作伙伴關系,并充分地利用和發揮其伙伴關系的作用。在見習實習和注冊學徒階段,產業界為學員提供真實的工作環境與場景,學員可直接在相應產業的公司邊學邊做。以零售業課程為例,截至20177月,職業訓練局公布所參與的雇主有萬寧、百佳、惠康、永安百貨、香港電訊等30多家公司。職業教育多元共治進一步增強了職業訓練局與產業界的聯系與合作,使學員的學習與職業崗位密切結合,從而實現了職業教育與產業界的融合。

(二)效力不足

1.政府的財政投入有限。作為一項不僅免費,而且還給予學員一定薪金和津貼的職業教育計劃,職學計劃需要持續的資金投入。學員的津貼和職學金由政府撥付。每人每月平均津貼為2000港幣,年均24000港幣,享受4年,津貼總額為96000港幣;此外,每人享受職學金”30800港幣。人均津貼與職學金合計為126800港幣。按照首期招收2000名,財政資助力度將達253600000港幣。雖然學員參加該計劃將獲得產業界的薪金,但如果缺少政府每個月的津貼,那么月收入減少將達20%以上;如果再失去政府提供的職學金損失更為嚴重。受經濟不景氣的影響,香港特區政府財政總盤子畢竟有限,如何平衡職學計劃的財政投入與其他領域的投入,使職學計劃在資金投入上有保障,持續推進該計劃,成為需要統籌考慮的問題。

2.計劃的受益面受限。有意參與職學計劃者主要來自中低收入家庭;能夠獲得職學計劃支持進行深造的為受益者。根據數據顯示,2012年全港中職全日制課程招生13271人,高職全日制課程招生30933人。職業訓練局每年為25萬人左右提供職業教育訓練,受訓人數眾多。香港地區2008年之后,實施了12年免費教育,初中分流到職業教育的人數已很少,但是高中分流的人數依然不少。初中、高中畢業生中有意接受職業教育者均可以選擇就讀職學計劃。職學計劃的報名者除了提供合乎規定的學歷證明,也需要經過面試,合格者方可具備就讀資格。香港特區政府公布的首期學額為2000名,名額相對于幾萬人的職業教育、幾十萬的職業培訓人數而言,只是杯水車薪。基于多元共治的職學計劃如何進一步擴大受益面,使得更多的民眾個體受惠,依然有待于各利益相關群體商討解決。

四、相似背景與啟示借鑒:基于香港與內地的比較

香港地區和內地的經濟轉型發展有著頗為相似的背景,其多元共治的職業教育對內地具有重要啟示。

(一)相似的經濟發展背景與突出的職業教育問題

香港策略發展委員在2000年發布的《共瞻遠景齊創未來》中指出,香港的檢測和認證業在專業水平、認受性和誠信方面,都深受海外和內地客戶信任和稱許;創新科技產業、教育產業與醫療產業有競爭優勢和發展潛力。2008年金融危機之后,香港特區政府成立經濟機遇委員會,推動六個新興產業,以促進產業多元化發展。香港對于建筑業,積極處理人手不足的問題,以滿足多項大型基建工程的需要;對于檢測和認證、醫療等產業,對專業的技能人才求賢若渴。可見,香港經濟轉型發展是推行職學計劃的基本背景。

全球化浪潮快速發展,技術革新速度加快,國際產業分工格局產生巨大變化。我國內地處于經濟轉型發展期,需要在這個關鍵的歷史時期搶抓機遇,特別是要抓住作為國民經濟主體的制造業。國務院印發的《中國制造2025》提出力爭通過三步走實現制造強國的戰略目標;在系列重大的政策舉措中,提到要強化職業教育和技能培訓,引導一批普通本科高等學校向應用技術類高等學校轉型,建立一批實訓基地,開展現代學徒制試點示范,形成一支門類齊全、技藝精湛的技術技能人才隊伍。職業教育為制造業提供技術技能人才支持,是推動經濟發展、促進就業、改善民生、解決三農問題的重要途徑,是緩解勞動力供求結構矛盾的關鍵環節。內地經濟的轉型發展是職業教育改革的背景。

在香港地區與內地具有相似的經濟發展背景下,兩者的職業教育存在著不少問題。香港地區職業教育存在學員畢業后學與用不一致、收入低、社會地位低等現象,其實質是職業教育的效能不高。內地職業教育存在著社會吸引力不強、發展理念相對落后、行業企業參與不足、人才培養模式相對陳舊、基礎能力相對薄弱、層次結構不合理、基本制度不健全、國際化程度不高等諸多問題。解決這些問題就需要使職業教育體系與經濟轉型相適應,形成、完善多主體參與的治理體系。

(二)多主體參與,完善職業教育治理體系

國務院在《關于加快發展現代職業教育的決定》中指出,完善治理結構,提升治理能力;教育部在《高等職業教育創新發展行動計劃(2015-2018年)》中指出,建立健全依法自主管理、民主監督、社會參與的高等職業院校治理結構。激活各利益群體關系,促進多方參與治理,完善職業教育治理結構,提升治理能力,從而為職業教育質量提供保障。內地可結合經濟社會發展,激活民眾需求并增強參與意愿,政府引導職業教育發展方向,職業教育機構因地制宜地推進集團化,產業界深度參與建構職學融通的課程體系,從而完善多主體參與職業教育治理體系。

1.激活民眾需求,增強參與意愿。首先,激活個人需求。職業教育吸引力不夠,很大程度是學生的投入產出比明顯失衡。香港特區政府從免學費和提供津貼入手,減輕了學生負擔。世界上其他國家和地區亦有類似的措施以激活民眾的職業教育需求,增強吸引力,如澳大利亞政府于2013年發布的“‘國家技能需求列表中,企業、雇主和學徒只要是參與這些急需技能型人才行業的學徒制培訓就會獲得額外補助。鑒于此,內地應繼續推進部分免費的職業教育,并擴大免費職業教育范圍。對產業結構調整人才需求急切的專業實施各個層次的免費職業教育,給予學生一定的津貼,從而激活個人需求,增強職業教育吸引力。其次,增強民眾參與治理意愿。中央電視媒體策劃錄制關于職業教育政策解讀的專題片,在全國范圍內開展宣傳活動,報刊等則可開設專欄進行廣泛推介。地方媒體結合中央人民政府和有關部委政策文件,與職業院校、培訓機構、企業聯合錄制宣傳片,并在車站、公交站、地鐵站、鄉鎮集市等進行海報宣傳。同時,充分發揮教育職能部門的微信公眾號等新媒體在職業教育宣傳中的作用,不斷改善職業教育在民眾中的形象,增強民眾參與治理意愿。

2.政府發揮引導作用,引導職業教育發展方向。香港地區于2008年后實現了中學六年免費教育,中等職業教育萎縮,出現了職業教育往更高層次發展的趨勢。職業教育頗具特色的德國“‘雙元制職業教育新學習者中具有高等教育入學資格者比例從2009年的20.3%提高到201527.7%,首次超過主體中學畢業生比例。隨著中國經濟的發展和民眾生活水平的逐漸提高,對高等職業教育需求將進一步增強。內地可在鞏固中等職業教育的基礎上,適當加強引導和支持高等職業教育的發展。

3.職業教育機構因地制宜地推進集團化,促進區域職業教育資源整合。相對于許多萬人大學而言,職業教育中的辦學實體——職業院校的規模普遍不大,其資源也相對有限。香港職業訓練局作為一個半官方的職業教育機構,是職業教育多元共治中的關系建構者,它體現出一定的集團化運作特征,能夠較好地進行資源整合和運營管理。職業教育集團一般是政府、行業、企業等組織通過雙邊或多邊協議的形式組建的松散型職業教育聯合體。內地部分地區的職業院校可依據實際,采取聯合等形式進行集團化辦學,從而有效整合資源。同區域內的職業院校如果存在著同質化現象,或兩者為有效良性互補的則可合并。通過職業院校的合作、聯合、合并等形式,以集團化運營提高職業教育機構參與多元共治的效率,從而實現區域職業教育資源的有效整合。

4.產業界深度介入職業教育,參與建構職學融通的課程體系。職業教育作為培養高素質勞動者和技術技能人才并促進勞動者可持續職業發展的一種教育類型,凸顯其功用的關鍵在于培養出與經濟發展及社會建設相適應的人力資源。對于職業教育而言,學校和工作之間的關系是確定職業教育與培訓質量的關鍵特征之一。因此,應以面向經濟社會發展為改革方向,注重職業教育多元共治關系中產業界的深度介入。產業界參與規劃設計,參照職業崗位需求重構課程體系,并為學生提供真實的見習實習和工作實踐環境、條件,實現產業界的職業崗位要求與課程學習的融通,并關注學生綜合素養的提高,從而培養高素質的勞動者和技術技能人才。通過優化職業教育課程體系設計,促進職業教育質量的整體提升。高質量的職業教育,有助于滿足人民群眾生產生活多樣化的需求,并助力于中華民族偉大復興的中國夢的實現。


作者:全守杰;唐金良   系江蘇大學副教授;華東師范大學博士生  原文刊于:《中國高教研究》2019年第2 


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